（作者简介：林晓东，大成律师事务所律师，国家发改委中国经济体制改革研究会理事、中国开发区协会投融资专业委员会顾问、中国投资协会项目投融资委员会专家、中国国际工程咨询协会专家，长期专注于片区开发、政府投融资、PPP等项目。）
(资料图片)
片区开发项目近几年来在我国得到了迅猛的发展，相信随着持续三年之久的疫情的结束，这种投资量巨大的项目，作为拉动经济发展的重要引擎，将会得到更多的关注和培育。笔者作为长期深耕于斯的从业人员，或是参与其中，或是接受咨询，深感当前的片区开发项目，大量都是将该区域的土地出让金作为了未来投资收益的主要来源。而从全国范围内看，为数不少的片区开发项目实际上是处于半路夭折或者停滞不前的窘境，究其原因，也恰恰在于过分依赖土地出让金的作用。故此，本文将针对土地出让金在片区开发中的反哺功效进行做以阐述。
前提说明：
1.为了使分析思路更加清晰，本文将不再考虑土地出让金反哺到片区开发项目中，是否会存在增加地方政府隐性债务的问题，我们姑且认定土地出让金可以通过合法合规的渠道作为项目的收益来源。
2.从投资回报角度看，若地方政府作为投资主体，并不能简单的从商业逻辑进行思考。也就是说，其追求的回报并非仅仅来自于直接的经济效益。即便是短期抑或长期无法从项目自身实现资金平衡，但是，这种投资对区域整体经济发展、生态环境的改善、人民群众生活水平的提高等某些方面具有长期利益，则这种投资行为仍然应被视为合理的或者必须的。因此，本文也不再阐述这种非市场化思维下的投资问题。
3.本文所称的片区开发项目，并不是指所有各种类型的片区开发项目，专指以土地出让金作为主要收益来源的片区开发项目。
一、回归投资本源
从纯粹的市场化角度分析，投资在一定期限内获得合理的回报，是一项最基本和最核心的经济逻辑，也是投资行为产生的根源和动因，本所所涉的片区开发项目，亦是如此。当然，本地国有企业若作为投资主体，其遵循的投资理念仍然不能说是纯粹的市场化理念，在某种程度上，其投资行为与政府的投资行为具有很强的趋同性，但是，作为市场化主体，无论从企业未来的良性发展角度，还是从促进项目融资角度，也必须从理论上实现投资回报良性运行的这种经济规律。
对于以土地出让金收入作为主要收益来源的片区开发项目来说，土地出让金是否能够在预想的期间内、按照预想的价格得以实现，显然是这个项目是否能够成功的关键所在，同时，也顺理成章的应成为评判这个项目是否应该实施的核心标准。但是，令人叹息的是，在近两年的实践中，很多主体或是被未来可能出现的巨额收益或业绩（例如施工企业眼中的工程收益，或是政府眼中的开发局面）迷失了双眼，或是抱着“先把项目拿到手，走一步看一步”的心态，并没有给予这个最基本的经济逻辑足够的重视。当项目招投标完成后，或者是当启动了项目融资工作后，方认真对待这个投资回报问题。而最终的结果，往往是让美好的蓝图仍然仅能停留在想象中，项目就此搁置。因此，在历经了多次教训之后，我们在面向未来时，应秉承着理性和客观的原则，回归到投资本源来评判和谋划片区开发项目。
从另一个层面看，在“资本金+项目融资”的基本投融资逻辑下，回归投资本源，也更是为了避免在项目贷款的审批风险。
二、当前市场中的土地出让金分析
众所周知，随着近些年来房地产形势的重大变化，土地流拍的现象在全国各地（也包括一些二三线城市）层出不穷，土地出让市场早已失去了往日“供应即可成交”的风采。因此，当一个片区开发项目以土地出让金作为未来主要的收益来源时，我们绝不能再按照传统的眼光来进行理想化分析和谋划。
对于哪些区域的土地出让金容易实现（即哪些区域的土地能够成功出让），是一个很复杂的问题，不能一概而论。总体来说，当然是越是经济发达地区、离城区越近的土地越好出让，例如一线城市和经济发达的省会城市、计划单列市等。但是，实践中对于某些经济欠发达的产业聚集区，或者类似于旅游目的地区域，也同样可能完成一定数量的土地出让，从而使片区开发的投资逻辑得以实现。因此，每个地区应深入分析本地的实际情况进行判断。对此我们建议各地都应引入专家论证机制，避免政府的主观非专业判断，尤其是应避免领导意志至上的现象发生。
三、坚决避免押宝式思维定势
我们并不能否认，并非所有的片区开发项目都是在盲目中进行，有些项目中实施主体确实也对土地市场给予了重点关注。但是，实践中很多实施主体的关注方向放在了“有没有开发商来买地”的角度，而并没有从本质上分析“土地开发风险大不大”。例如，有些项目由本地国有企业作为实施主体，往往会要求施工企业捆绑房地产企业（或者施工企业自身承诺拿地），这样似乎就保证了项目前期保证了资金和工程，后期又保证了土地能够出让。也就是说，实施主体把片区开发成功的“宝”，压在了施工企业和房地产企业身上。一旦房地产企业无法实现当初的承诺（包括房地产企业无法拿地、拿地后无法贷款、贷款后销售不力等各种情形），则连锁反应必然将使项目面临着巨大的风险。从当前的市场实际看，在当前我国房地产政策背景下，土地款和房地产开发贷款的筹集都是异常艰难的，并且，随着我国“房住不炒”理念的深入人心，消费者购买房屋的理念已经今非昔比。因此，房地产开发过程中出现的风险并不是危言耸听的。同时，即便是本地国有企业认为施工企业应承担第一责任，而这些施工企业往往是大型央企，具有很强的实力，那么又当如何？无论是通过诉讼方式还是其他何种方式，也仅仅是亡羊补牢，项目自身将存在很大的失败风险。何况在复杂的项目交易和当前我国的特殊体制下，最终很可能是各方谈判后分担失败带来的苦果，这显然是得不偿失。因此，在评判项目时，应严格的从项目本身角度来分析，到底这块土地适不适合被开发，导入的产业和人口等规模是否能够满足，而不能寄托于某些大型企业的凭空承诺。
有些地方出现过这样的预想：如果没有房地产企业拿地，那么本地国有企业就兜底拿地，似乎这样可以确保土地出让金的实现，从而使片区开发的前期资金能够满足。应该说，除非是经济发达地区具有很强实力的国有企业来操作一个适合的项目，否则，这种思维和做法明显是一种自我麻痹下的幼稚想法，根本无法成为现实。这和前述属于同样的逻辑，我们不再赘述。
综上所述，对区域开发前景和土地出让的理性分析，是此类片区开发项目是否能够落地实施的关键中的关键。切勿盲目乐观，切勿轻易依赖他人，同时，也切勿抱着“走一步看一步”的想法，实事求是，回归投资本源来评判和谋划项目，这才是未来我国片区开发得以顺利发展的根本所在。
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